當前，大城市在工業(yè)化快速發(fā)展進程中，普遍面臨著部分重點產(chǎn)業(yè)區(qū)域空間緊缺、工業(yè)園區(qū)品質不高、用地成本不斷攀升等問題，上海部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)也面臨原有工業(yè)用地利用率較低、建設標準不高、容積率上不去、街鎮(zhèn)級舊工業(yè)區(qū)改造難度大、低效用地用房現(xiàn)象明顯等情況，造成部分用地資源損失。要在有限的土地上拓展發(fā)展新空間，增加載體功能，解決用地稀缺，滿足產(chǎn)業(yè)升級過程中不同類型的產(chǎn)業(yè)空間需求至關重要，“工業(yè)上樓”就是推動園區(qū)更新的行之有效的探索途徑之一。

上海產(chǎn)業(yè)園區(qū)在更新中面臨的問題

近年來，上海產(chǎn)業(yè)園區(qū)在提質增效過程中通過推動產(chǎn)業(yè)用地盤活利用、騰出土地廠房為新興產(chǎn)業(yè)導入提供高品質空間以促進城市更新，取得一定成效；但用地規(guī)模接近極限，土地供需矛盾突出、部分用地效率不高等問題依然突出，特別是在“工業(yè)上樓”等發(fā)展新模式方面的創(chuàng)新實踐不足，與其它先進地區(qū)和城市相比，缺乏相關理論研究和實踐探索案例。

1.在用地規(guī)模上可更新調整空間有限

一方面是在工業(yè)用地上，近年來上海每年出讓工業(yè)用地僅為7平方公里左右，部分開發(fā)較早的產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域，用地供需矛盾突出，如漕河涇、莘莊、金橋開發(fā)區(qū)等等，部分開發(fā)區(qū)的儲備產(chǎn)業(yè)用地面積不足百畝，所剩的工業(yè)用地不多，在新項目引進和在地項目擴產(chǎn)方面容易因載體不足導致項目流失；另一方面是早期拿地企業(yè)退出市場價格預期較高，部分區(qū)域沒有大規(guī)模收儲回購資金財力，無法主動實施大規(guī)模的區(qū)塊調整，使得園區(qū)更新在推進過程中受阻。

2.部分用地用房存在明顯的低效現(xiàn)象

一是園區(qū)更新中的低效用地用房現(xiàn)象影響單位土地產(chǎn)值，也不利于提升城市的整體形象。上海在低效用地、用房方面并未有統(tǒng)一的標準，導致園區(qū)在認定上的實際差別較大，低效用地處置時間周期較長，對園區(qū)直接經(jīng)濟效益有較大影響，處置過程導致的經(jīng)濟壓力難以緩解；二是在經(jīng)過8年產(chǎn)調后，出現(xiàn)落后產(chǎn)能淘汰速率高于消化速率問題，容易出現(xiàn)處置低效用地積極性不高的情況，加上近三年疫情疊加因素導致部分存量工業(yè)用地用房處于無產(chǎn)出或低效產(chǎn)出狀態(tài)，給城市更新帶來挑戰(zhàn)；三是在低效用地處置后，資金短缺還容易導致改、擴建標準廠房轉型困難，陳舊物業(yè)既影響業(yè)主的利益又不適合優(yōu)質項目導入；四是存量低效用地在盤活渠道、技術標準和審批流程方面不夠完善，使城市更新進程放緩。

3.部分領域的園區(qū)更新實踐探索相對滯后

目前，國內外對于“工業(yè)上樓”的深度研究較少，上海的園區(qū)也不例外。相對于珠三角地區(qū)在這方面起的引領作用而言，上海在這方面的創(chuàng)新實踐明顯不足，缺少理論研究和實踐案例，在“工業(yè)上樓”建設和認定標準、產(chǎn)業(yè)上樓引導指南、相關的規(guī)劃和扶持辦法等規(guī)范性政策文件方面尚未進行探索研究。另外，在產(chǎn)業(yè)空間緊缺的重點區(qū)域、產(chǎn)業(yè)園和部分行業(yè)領域開展“工業(yè)上樓”先行先試也存在滯后情況，對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的路徑側重于存量盤活，探索高容積率的工業(yè)建筑等開拓創(chuàng)新形式相對偏少。

“工業(yè)上樓”模式應運而出及制約因素

“工業(yè)上樓”通常指的是高度超過24米、或者層級達到6層及以上的高層廠房（或稱之為高層工業(yè)樓宇），通過立體式的產(chǎn)業(yè)載體模式盤活存量土地、溢出更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，使“畝均產(chǎn)值”更上一層樓。

01“工業(yè)上樓”模式應運而出

在政策層面上，通過市場倒逼方式，產(chǎn)業(yè)園區(qū)基于自身的瓶頸限制和發(fā)展需求開始探索自我轉型更新模式。在產(chǎn)業(yè)升級、用地成本增加以及政府引導等多重要素推動下，深圳率先提出“工業(yè)上樓”理念，以珠三角為起源，2018年起開始出臺政策支持；長三角的杭州、嘉興等地則尋求與企業(yè)主體合作探索新模式。深圳、佛山、東莞、青島等多地已推出“工業(yè)上樓”政策或指引，對工業(yè)上樓建筑的層數(shù)、層高、建筑高度、單體建筑體量、承重、容積率及建筑設計要點等方面的具體指標進行不同程度的規(guī)范，打造“垂直工廠”、推動“工業(yè)上樓”得到倡導和鼓勵，開始逐漸規(guī)范化、標準化。

至今，國內“工業(yè)上樓”模式尚處于起步探索階段，逐漸得到地方政府、社會各行各業(yè)關注。2021年國家發(fā)展改革委發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關于推廣借鑒深圳經(jīng)濟特區(qū)創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗做法的通知》，在總結梳理深圳已復制推廣的創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗做法第十條——“劃定‘區(qū)塊線’，保障工業(yè)發(fā)展空間”的內容中，提出要推廣“工業(yè)上樓”模式，由此“工業(yè)上樓”在國家層面得到進一步認可和推動。

2.“工業(yè)上樓”模式制約因素

主要歸納為四大方面限制：一是樓宇本身的設計限制，二是上樓產(chǎn)業(yè)的限制；三是企業(yè)對于生產(chǎn)環(huán)境的嚴格要求；四是對于未來的處置問題。

設計限制：工業(yè)生產(chǎn)過程中，比較大型的設備由于自身的重量、體積問題對樓層的承重與層高提出了更高要求，高層工業(yè)廠房的安全問題需要擺在首位。高層工業(yè)廠房在規(guī)劃容積率、建筑層高、樓板荷載、柱網(wǎng)間距、生產(chǎn)輔助設施等建筑工藝上，與傳統(tǒng)工業(yè)廠房相比標準要高得多，對于配套服務設施等建設也要進行更加合理完善的設計。

產(chǎn)業(yè)限制：上樓產(chǎn)業(yè)最好是“精密小輕”產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)要符合輕型生產(chǎn)、環(huán)保型、低能耗等特征，生產(chǎn)工業(yè)流程要相對簡單，對室內空間尺度要求較小，內部物流管線較少。一般來說，工業(yè)上樓的企業(yè)要能夠將重量較輕、震動小的生產(chǎn)設備遷移至高層，像高端智能制造業(yè)，主要是工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能裝備及機器人、物聯(lián)網(wǎng)等企業(yè)；不是所有產(chǎn)業(yè)都適合上樓，例如農副食品加工、家具制造、金屬制品等產(chǎn)業(yè)就不宜上樓。

環(huán)境限制：高層垂直空間量級拓展的同時，不同產(chǎn)業(yè)容易在同一樓層作業(yè)，但是部分企業(yè)由于生產(chǎn)條件較為苛刻，不適合在高層廠房進行生產(chǎn)活動。例如，生物制藥方面的企業(yè)對于環(huán)境的要求比較突出，制藥的廠房需要無菌無塵的密閉生產(chǎn)空間，對周圍的環(huán)境極為敏感，同時對樓層內的排氣排水等管道設施的布設、樓層層高也有比較高的要求，因而不適合同其他工業(yè)生產(chǎn)放在同一棟大樓里。

處置限制：工業(yè)化時代熱衷于高樓大廈，城市化進程不斷加快，在園區(qū)土地面積緊缺的情況下，可以克服甚至是忽略高層工業(yè)建筑存在的弊端。未來作為歷史遺留，在后工業(yè)化階段和逆城市化現(xiàn)象出現(xiàn)時，高層工業(yè)建筑處置會面臨很大的困難，在解決當前問題的同時又會帶來新的難題，這也是部分城市對于“工業(yè)上樓”持謹慎態(tài)度的原因之一。

工業(yè)上樓”的城市經(jīng)驗與經(jīng)典案例借鑒

01頂級全球城市經(jīng)驗借鑒

香港的探索：工業(yè)大廈再利用

背景：自1960年代末至1990年代期間，香港作為亞洲四個發(fā)展迅速的經(jīng)濟體之一，土地最為稀缺；此外工業(yè)廠房品質相對低端、配套不足、生產(chǎn)生活區(qū)混雜[1]，為充分利用發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉移勞動密集型產(chǎn)業(yè)的機會，吸引外國大量的資金和技術，利用本地廉價而良好的勞動力優(yōu)勢，香港適時調整經(jīng)濟發(fā)展策略，適當進行各種拓展空間的嘗試，通過工業(yè)大廈形式將低技術、勞動密集的紡織、輕工業(yè)等搬上高樓，七八十年代工業(yè)大廈逐漸達到建設高峰期。

工業(yè)大廈：香港輕工業(yè)快速發(fā)展的需求催生了大面積的高層廠房；眾多十層以上的高層廠房，很多甚至超過20層，高度接近100米，地塊容積率較高，通常可達3.0以上，能夠使有限的城市土地上集聚更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。隨著產(chǎn)業(yè)不斷迭代更新，主要集中了電子、服裝、玩具、珠寶、印刷、食品加工等產(chǎn)業(yè)。例如新海怡廣場，高達24層，曾是香港電子生產(chǎn)的重要集聚地[2]，見證過往香港工業(yè)發(fā)展的繁榮。

活化政策：90年代之后，部分生產(chǎn)基地逐漸向成本更低的內地轉移，使香港工業(yè)逐步空心化，大批的工業(yè)大廈閑置造成資源浪費。繼2010年至2016年的首輪“工廈活化”計劃之后，香港政府于2018年10月重啟計劃，利用現(xiàn)成載體工改商、工改居，注重發(fā)展立體空間，首次允許改造整棟舊工廈作為過渡性房屋使用，鼓勵將工廈用作營商、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等其他用途，在這基礎上形成了獨具香港特色的“樓上鋪”現(xiàn)象，極大減少租金和青年創(chuàng)業(yè)成本，但隨著工廈成功盤活、租金上升，間接打擊藝術創(chuàng)意從業(yè)人員的生存空間，一定程度上背離了政府扶持創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初衷。

新加坡的實踐：堆疊式廠房降成本

背景：根據(jù)新加坡工業(yè)化發(fā)展歷程，在上世紀80年代工業(yè)基礎逐步穩(wěn)固后，開始重組經(jīng)濟結構。原來在郊外裕廊工業(yè)區(qū)等衛(wèi)星鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)建設的低層廠房，發(fā)展服裝加工、機械加工等產(chǎn)業(yè)；后來在引進新型產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)朝高附加值轉型的同時，政府逐步將這些低層廠房淘汰，提高土地容積率，引導企業(yè)遷移。這個時期，開始由裕廊集團通過建設堆疊式廠房向空中拓展空間。

堆疊式廠房：新加坡重工業(yè)比重大，中小輕工企業(yè)偏少，而重工業(yè)對建筑承重、建筑層高的要求非常高，要帶有高抗震性能。堆疊式廠房是新加坡的工業(yè)園區(qū)在開發(fā)中遵循實現(xiàn)土地最高利用價值原則的體現(xiàn)，也是新加坡充分利用有限資源實現(xiàn)無限創(chuàng)造的對策之一，容積率大多在2.0-2.5之間，通常為4-9層，多以三層疊三層（3*3）最高為9層的形態(tài)組成。

有效降低成本：相對于土地價格，堆疊式廠房造價雖然比較高，導致建筑使用不經(jīng)濟，但依然值得。堆疊式廠房很好地提高了土地利用率，在一定程度上解決了園區(qū)中小型企業(yè)因租金、場地和運作等限制造成部分功能設施分散的難題，同時能夠減輕中小企業(yè)負擔，滿足中小企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、倉儲的一站式需要。

“工業(yè)上樓”對上海產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的啟示

結合國內外先進城市的“工業(yè)上樓”建設經(jīng)驗以及國內知名園區(qū)實際成功案例的借鑒，能夠對上海在未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新中提供一些新的啟發(fā)。

01加強頂層設計和科學規(guī)劃有效提高適用性

首先是政府鼓勵引導，出臺政策文件，開展標準指引、技術規(guī)范等，突出“工業(yè)上樓”園區(qū)規(guī)劃理念；二是在具體建筑垂直設計上，利用立體化空間優(yōu)勢，建設集科研、生產(chǎn)、辦公為一體的分層式綜合性多功能樓宇，同時可擁有會議室和多功能廳等，全面提升企業(yè)生產(chǎn)形象；三是在空間平面設計上，可以更加靈活，方便企業(yè)調整生產(chǎn)線布置，滿足個性化需求；四是從物業(yè)生活服務、企業(yè)商務服務以及產(chǎn)業(yè)配套服務三大板塊著手，建設完善的生活娛樂配套設施，升級周邊生態(tài)環(huán)境，打破傳統(tǒng)工業(yè)廠區(qū)的低端印象，塑造人文社區(qū)空間和高品質建筑空間融合的城市空間結合體；五是科學規(guī)劃動線，實現(xiàn)人車、人貨分流，配置大型卸貨平臺，實現(xiàn)高效垂直運輸，配備大型載重貨梯，滿足企業(yè)運送設備儀器、材料產(chǎn)品需求，通過“工業(yè)上樓”實現(xiàn)園區(qū)形象提升。

02配套扶持政策促進社會多元化投資參與

一是鼓勵多元化投資，各類投資開發(fā)公司、社會資本均可單獨或聯(lián)合開發(fā)建設，支持有工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)建設經(jīng)驗的企業(yè)和投融資機構參與投資和運營管理；二是鼓勵持有工業(yè)用地產(chǎn)權的企業(yè)，按工業(yè)綜合體的標準和要求開發(fā)建設和運營，同時鼓勵工業(yè)綜合體按幢、層等固定界限為基本單元分割轉讓，租購并舉周轉靈活減輕中小企業(yè)資金壓力；三是對工業(yè)綜合體每畝經(jīng)濟貢獻分別達到不同層級的，按貢獻給予運營管理機構一次性獎勵等；四是對符合“工業(yè)上樓”的項目提供建設資金扶持、貸款貼息、租金補貼等。另外，在城市更新背景下，“工業(yè)上樓”項目符合資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)雙重標準的，要能通過傳統(tǒng)的投融資方式和產(chǎn)業(yè)扶持政策得到支持。

03形成合理工業(yè)樓宇價差能夠增加吸引力

“工業(yè)上樓”存在明顯的首層、中間層和高層，不同的企業(yè)對于樓層要求存在偏好，首層由于便捷的運輸條件，以及在承重和實用性、安全性方面的優(yōu)勢，普遍更受工業(yè)企業(yè)歡迎，在售價和租金上相對要高，在大部分廠房售價或租金逐層遞減的情況下，對于廠房空間要求較低的企業(yè)，可以選擇高層以降低成本[5]，對于適合上樓的產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)入駐給予優(yōu)惠，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應。另外，參考一些“工業(yè)上樓”的實踐園區(qū)經(jīng)驗做法，工業(yè)綜合體基礎設施配套費實行第一層全額征收、第二層減半征收、第三層及以上免征，也是一種有效消除企業(yè)顧慮，吸引企業(yè)入駐的方式。

04以產(chǎn)業(yè)空間的實際需求為導向因地制宜

“工業(yè)上樓”雖對解決大量優(yōu)質產(chǎn)業(yè)的空間資源限制問題有重大實踐意義，區(qū)域限制少，適用范圍廣，可試點推廣，但不可簡單復制，要結合產(chǎn)業(yè)和空間發(fā)展需求，一是基于產(chǎn)業(yè)符合“上樓”標準的原則，篩選出產(chǎn)業(yè)空間緊缺的低效用地用房分布區(qū)，或是結合遠期預留的產(chǎn)業(yè)用地是否符合“向天空”要發(fā)展空間的建設條件，進行“工業(yè)上樓”規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)招商方向，實現(xiàn)供需對接；二是高層工業(yè)建筑在層高、承重方面設置的標準要適宜，在安全隱患方面要論證分析減少企業(yè)擔憂；未來高層工業(yè)建筑作為歷史遺留，在處置方面的問題也要前瞻性謀劃；三是解決當前用地瓶頸的同時要考慮高層廠房的長期持續(xù)招引項目情況，避免人去樓空現(xiàn)象；四是在城市的中心區(qū)域不斷向外延伸拓展過程中，高層工業(yè)廠房辦公化現(xiàn)象值得關注，當“工業(yè)上樓”發(fā)展到一定階段，通過城市更新條例，在合適時期依法探索支持工業(yè)樓宇轉變用途方式，使高層工業(yè)建筑在未來有增值空間。