當(dāng)前，大城市在工業(yè)化快速發(fā)展進(jìn)程中，普遍面臨著部分重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域空間緊缺、工業(yè)園區(qū)品質(zhì)不高、用地成本不斷攀升等問題，上海部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)也面臨原有工業(yè)用地利用率較低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、容積率上不去、街鎮(zhèn)級(jí)舊工業(yè)區(qū)改造難度大、低效用地用房現(xiàn)象明顯等情況，造成部分用地資源損失。要在有限的土地上拓展發(fā)展新空間，增加載體功能，解決用地稀缺，滿足產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中不同類型的產(chǎn)業(yè)空間需求至關(guān)重要，“工業(yè)上樓”就是推動(dòng)園區(qū)更新的行之有效的探索途徑之一。

上海產(chǎn)業(yè)園區(qū)在更新中面臨的問題

近年來，上海產(chǎn)業(yè)園區(qū)在提質(zhì)增效過程中通過推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地盤活利用、騰出土地廠房為新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入提供高品質(zhì)空間以促進(jìn)城市更新，取得一定成效；但用地規(guī)模接近極限，土地供需矛盾突出、部分用地效率不高等問題依然突出，特別是在“工業(yè)上樓”等發(fā)展新模式方面的創(chuàng)新實(shí)踐不足，與其它先進(jìn)地區(qū)和城市相比，缺乏相關(guān)理論研究和實(shí)踐探索案例。

1.在用地規(guī)模上可更新調(diào)整空間有限

一方面是在工業(yè)用地上，近年來上海每年出讓工業(yè)用地僅為7平方公里左右，部分開發(fā)較早的產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域，用地供需矛盾突出，如漕河涇、莘莊、金橋開發(fā)區(qū)等等，部分開發(fā)區(qū)的儲(chǔ)備產(chǎn)業(yè)用地面積不足百畝，所剩的工業(yè)用地不多，在新項(xiàng)目引進(jìn)和在地項(xiàng)目擴(kuò)產(chǎn)方面容易因載體不足導(dǎo)致項(xiàng)目流失；另一方面是早期拿地企業(yè)退出市場價(jià)格預(yù)期較高，部分區(qū)域沒有大規(guī)模收儲(chǔ)回購資金財(cái)力，無法主動(dòng)實(shí)施大規(guī)模的區(qū)塊調(diào)整，使得園區(qū)更新在推進(jìn)過程中受阻。

2.部分用地用房存在明顯的低效現(xiàn)象

一是園區(qū)更新中的低效用地用房現(xiàn)象影響單位土地產(chǎn)值，也不利于提升城市的整體形象。上海在低效用地、用房方面并未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致園區(qū)在認(rèn)定上的實(shí)際差別較大，低效用地處置時(shí)間周期較長，對(duì)園區(qū)直接經(jīng)濟(jì)效益有較大影響，處置過程導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)壓力難以緩解；二是在經(jīng)過8年產(chǎn)調(diào)后，出現(xiàn)落后產(chǎn)能淘汰速率高于消化速率問題，容易出現(xiàn)處置低效用地積極性不高的情況，加上近三年疫情疊加因素導(dǎo)致部分存量工業(yè)用地用房處于無產(chǎn)出或低效產(chǎn)出狀態(tài)，給城市更新帶來挑戰(zhàn)；三是在低效用地處置后，資金短缺還容易導(dǎo)致改、擴(kuò)建標(biāo)準(zhǔn)廠房轉(zhuǎn)型困難，陳舊物業(yè)既影響業(yè)主的利益又不適合優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目導(dǎo)入；四是存量低效用地在盤活渠道、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和審批流程方面不夠完善，使城市更新進(jìn)程放緩。

3.部分領(lǐng)域的園區(qū)更新實(shí)踐探索相對(duì)滯后

目前，國內(nèi)外對(duì)于“工業(yè)上樓”的深度研究較少，上海的園區(qū)也不例外。相對(duì)于珠三角地區(qū)在這方面起的引領(lǐng)作用而言，上海在這方面的創(chuàng)新實(shí)踐明顯不足，缺少理論研究和實(shí)踐案例，在“工業(yè)上樓”建設(shè)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)上樓引導(dǎo)指南、相關(guān)的規(guī)劃和扶持辦法等規(guī)范性政策文件方面尚未進(jìn)行探索研究。另外，在產(chǎn)業(yè)空間緊缺的重點(diǎn)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)園和部分行業(yè)領(lǐng)域開展“工業(yè)上樓”先行先試也存在滯后情況，對(duì)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的路徑側(cè)重于存量盤活，探索高容積率的工業(yè)建筑等開拓創(chuàng)新形式相對(duì)偏少。

“工業(yè)上樓”模式應(yīng)運(yùn)而出及制約因素

“工業(yè)上樓”通常指的是高度超過24米、或者層級(jí)達(dá)到6層及以上的高層廠房（或稱之為高層工業(yè)樓宇），通過立體式的產(chǎn)業(yè)載體模式盤活存量土地、溢出更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，使“畝均產(chǎn)值”更上一層樓。

01“工業(yè)上樓”模式應(yīng)運(yùn)而出

在政策層面上，通過市場倒逼方式，產(chǎn)業(yè)園區(qū)基于自身的瓶頸限制和發(fā)展需求開始探索自我轉(zhuǎn)型更新模式。在產(chǎn)業(yè)升級(jí)、用地成本增加以及政府引導(dǎo)等多重要素推動(dòng)下，深圳率先提出“工業(yè)上樓”理念，以珠三角為起源，2018年起開始出臺(tái)政策支持；長三角的杭州、嘉興等地則尋求與企業(yè)主體合作探索新模式。深圳、佛山、東莞、青島等多地已推出“工業(yè)上樓”政策或指引，對(duì)工業(yè)上樓建筑的層數(shù)、層高、建筑高度、單體建筑體量、承重、容積率及建筑設(shè)計(jì)要點(diǎn)等方面的具體指標(biāo)進(jìn)行不同程度的規(guī)范，打造“垂直工廠”、推動(dòng)“工業(yè)上樓”得到倡導(dǎo)和鼓勵(lì)，開始逐漸規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

至今，國內(nèi)“工業(yè)上樓”模式尚處于起步探索階段，逐漸得到地方政府、社會(huì)各行各業(yè)關(guān)注。2021年國家發(fā)展改革委發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于推廣借鑒深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗(yàn)做法的通知》，在總結(jié)梳理深圳已復(fù)制推廣的創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗(yàn)做法第十條——“劃定‘區(qū)塊線’，保障工業(yè)發(fā)展空間”的內(nèi)容中，提出要推廣“工業(yè)上樓”模式，由此“工業(yè)上樓”在國家層面得到進(jìn)一步認(rèn)可和推動(dòng)。

2.“工業(yè)上樓”模式制約因素

主要?dú)w納為四大方面限制：一是樓宇本身的設(shè)計(jì)限制，二是上樓產(chǎn)業(yè)的限制；三是企業(yè)對(duì)于生產(chǎn)環(huán)境的嚴(yán)格要求；四是對(duì)于未來的處置問題。

設(shè)計(jì)限制：工業(yè)生產(chǎn)過程中，比較大型的設(shè)備由于自身的重量、體積問題對(duì)樓層的承重與層高提出了更高要求，高層工業(yè)廠房的安全問題需要擺在首位。高層工業(yè)廠房在規(guī)劃容積率、建筑層高、樓板荷載、柱網(wǎng)間距、生產(chǎn)輔助設(shè)施等建筑工藝上，與傳統(tǒng)工業(yè)廠房相比標(biāo)準(zhǔn)要高得多，對(duì)于配套服務(wù)設(shè)施等建設(shè)也要進(jìn)行更加合理完善的設(shè)計(jì)。

產(chǎn)業(yè)限制：上樓產(chǎn)業(yè)最好是“精密小輕”產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)要符合輕型生產(chǎn)、環(huán)保型、低能耗等特征，生產(chǎn)工業(yè)流程要相對(duì)簡單，對(duì)室內(nèi)空間尺度要求較小，內(nèi)部物流管線較少。一般來說，工業(yè)上樓的企業(yè)要能夠?qū)⒅亓枯^輕、震動(dòng)小的生產(chǎn)設(shè)備遷移至高層，像高端智能制造業(yè)，主要是工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能裝備及機(jī)器人、物聯(lián)網(wǎng)等企業(yè)；不是所有產(chǎn)業(yè)都適合上樓，例如農(nóng)副食品加工、家具制造、金屬制品等產(chǎn)業(yè)就不宜上樓。

環(huán)境限制：高層垂直空間量級(jí)拓展的同時(shí)，不同產(chǎn)業(yè)容易在同一樓層作業(yè)，但是部分企業(yè)由于生產(chǎn)條件較為苛刻，不適合在高層廠房進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)。例如，生物制藥方面的企業(yè)對(duì)于環(huán)境的要求比較突出，制藥的廠房需要無菌無塵的密閉生產(chǎn)空間，對(duì)周圍的環(huán)境極為敏感，同時(shí)對(duì)樓層內(nèi)的排氣排水等管道設(shè)施的布設(shè)、樓層層高也有比較高的要求，因而不適合同其他工業(yè)生產(chǎn)放在同一棟大樓里。

處置限制：工業(yè)化時(shí)代熱衷于高樓大廈，城市化進(jìn)程不斷加快，在園區(qū)土地面積緊缺的情況下，可以克服甚至是忽略高層工業(yè)建筑存在的弊端。未來作為歷史遺留，在后工業(yè)化階段和逆城市化現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，高層工業(yè)建筑處置會(huì)面臨很大的困難，在解決當(dāng)前問題的同時(shí)又會(huì)帶來新的難題，這也是部分城市對(duì)于“工業(yè)上樓”持謹(jǐn)慎態(tài)度的原因之一。

工業(yè)上樓”的城市經(jīng)驗(yàn)與經(jīng)典案例借鑒

01頂級(jí)全球城市經(jīng)驗(yàn)借鑒

香港的探索：工業(yè)大廈再利用

背景：自1960年代末至1990年代期間，香港作為亞洲四個(gè)發(fā)展迅速的經(jīng)濟(jì)體之一，土地最為稀缺；此外工業(yè)廠房品質(zhì)相對(duì)低端、配套不足、生產(chǎn)生活區(qū)混雜[1]，為充分利用發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)，吸引外國大量的資金和技術(shù)，利用本地廉價(jià)而良好的勞動(dòng)力優(yōu)勢，香港適時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，適當(dāng)進(jìn)行各種拓展空間的嘗試，通過工業(yè)大廈形式將低技術(shù)、勞動(dòng)密集的紡織、輕工業(yè)等搬上高樓，七八十年代工業(yè)大廈逐漸達(dá)到建設(shè)高峰期。

工業(yè)大廈：香港輕工業(yè)快速發(fā)展的需求催生了大面積的高層廠房；眾多十層以上的高層廠房，很多甚至超過20層，高度接近100米，地塊容積率較高，通?？蛇_(dá)3.0以上，能夠使有限的城市土地上集聚更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。隨著產(chǎn)業(yè)不斷迭代更新，主要集中了電子、服裝、玩具、珠寶、印刷、食品加工等產(chǎn)業(yè)。例如新海怡廣場，高達(dá)24層，曾是香港電子生產(chǎn)的重要集聚地[2]，見證過往香港工業(yè)發(fā)展的繁榮。

活化政策：90年代之后，部分生產(chǎn)基地逐漸向成本更低的內(nèi)地轉(zhuǎn)移，使香港工業(yè)逐步空心化，大批的工業(yè)大廈閑置造成資源浪費(fèi)。繼2010年至2016年的首輪“工廈活化”計(jì)劃之后，香港政府于2018年10月重啟計(jì)劃，利用現(xiàn)成載體工改商、工改居，注重發(fā)展立體空間，首次允許改造整棟舊工廈作為過渡性房屋使用，鼓勵(lì)將工廈用作營商、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等其他用途，在這基礎(chǔ)上形成了獨(dú)具香港特色的“樓上鋪”現(xiàn)象，極大減少租金和青年創(chuàng)業(yè)成本，但隨著工廈成功盤活、租金上升，間接打擊藝術(shù)創(chuàng)意從業(yè)人員的生存空間，一定程度上背離了政府扶持創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初衷。

新加坡的實(shí)踐：堆疊式廠房降成本

背景：根據(jù)新加坡工業(yè)化發(fā)展歷程，在上世紀(jì)80年代工業(yè)基礎(chǔ)逐步穩(wěn)固后，開始重組經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。原來在郊外裕廊工業(yè)區(qū)等衛(wèi)星鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)建設(shè)的低層廠房，發(fā)展服裝加工、機(jī)械加工等產(chǎn)業(yè)；后來在引進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)朝高附加值轉(zhuǎn)型的同時(shí)，政府逐步將這些低層廠房淘汰，提高土地容積率，引導(dǎo)企業(yè)遷移。這個(gè)時(shí)期，開始由裕廊集團(tuán)通過建設(shè)堆疊式廠房向空中拓展空間。

堆疊式廠房：新加坡重工業(yè)比重大，中小輕工企業(yè)偏少，而重工業(yè)對(duì)建筑承重、建筑層高的要求非常高，要帶有高抗震性能。堆疊式廠房是新加坡的工業(yè)園區(qū)在開發(fā)中遵循實(shí)現(xiàn)土地最高利用價(jià)值原則的體現(xiàn)，也是新加坡充分利用有限資源實(shí)現(xiàn)無限創(chuàng)造的對(duì)策之一，容積率大多在2.0-2.5之間，通常為4-9層，多以三層疊三層（3*3）最高為9層的形態(tài)組成。

有效降低成本：相對(duì)于土地價(jià)格，堆疊式廠房造價(jià)雖然比較高，導(dǎo)致建筑使用不經(jīng)濟(jì)，但依然值得。堆疊式廠房很好地提高了土地利用率，在一定程度上解決了園區(qū)中小型企業(yè)因租金、場地和運(yùn)作等限制造成部分功能設(shè)施分散的難題，同時(shí)能夠減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)，滿足中小企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、倉儲(chǔ)的一站式需要。

“工業(yè)上樓”對(duì)上海產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的啟示

結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)城市的“工業(yè)上樓”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)以及國內(nèi)知名園區(qū)實(shí)際成功案例的借鑒，能夠?qū)ι虾Ｔ谖磥懋a(chǎn)業(yè)園區(qū)更新中提供一些新的啟發(fā)。

01加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)規(guī)劃有效提高適用性

首先是政府鼓勵(lì)引導(dǎo)，出臺(tái)政策文件，開展標(biāo)準(zhǔn)指引、技術(shù)規(guī)范等，突出“工業(yè)上樓”園區(qū)規(guī)劃理念；二是在具體建筑垂直設(shè)計(jì)上，利用立體化空間優(yōu)勢，建設(shè)集科研、生產(chǎn)、辦公為一體的分層式綜合性多功能樓宇，同時(shí)可擁有會(huì)議室和多功能廳等，全面提升企業(yè)生產(chǎn)形象；三是在空間平面設(shè)計(jì)上，可以更加靈活，方便企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)線布置，滿足個(gè)性化需求；四是從物業(yè)生活服務(wù)、企業(yè)商務(wù)服務(wù)以及產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)三大板塊著手，建設(shè)完善的生活?yuàn)蕵放涮自O(shè)施，升級(jí)周邊生態(tài)環(huán)境，打破傳統(tǒng)工業(yè)廠區(qū)的低端印象，塑造人文社區(qū)空間和高品質(zhì)建筑空間融合的城市空間結(jié)合體；五是科學(xué)規(guī)劃動(dòng)線，實(shí)現(xiàn)人車、人貨分流，配置大型卸貨平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)高效垂直運(yùn)輸，配備大型載重貨梯，滿足企業(yè)運(yùn)送設(shè)備儀器、材料產(chǎn)品需求，通過“工業(yè)上樓”實(shí)現(xiàn)園區(qū)形象提升。

02配套扶持政策促進(jìn)社會(huì)多元化投資參與

一是鼓勵(lì)多元化投資，各類投資開發(fā)公司、社會(huì)資本均可單獨(dú)或聯(lián)合開發(fā)建設(shè)，支持有工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)和投融資機(jī)構(gòu)參與投資和運(yùn)營管理；二是鼓勵(lì)持有工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)的企業(yè)，按工業(yè)綜合體的標(biāo)準(zhǔn)和要求開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營，同時(shí)鼓勵(lì)工業(yè)綜合體按幢、層等固定界限為基本單元分割轉(zhuǎn)讓，租購并舉周轉(zhuǎn)靈活減輕中小企業(yè)資金壓力；三是對(duì)工業(yè)綜合體每畝經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)分別達(dá)到不同層級(jí)的，按貢獻(xiàn)給予運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)一次性獎(jiǎng)勵(lì)等；四是對(duì)符合“工業(yè)上樓”的項(xiàng)目提供建設(shè)資金扶持、貸款貼息、租金補(bǔ)貼等。另外，在城市更新背景下，“工業(yè)上樓”項(xiàng)目符合資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)雙重標(biāo)準(zhǔn)的，要能通過傳統(tǒng)的投融資方式和產(chǎn)業(yè)扶持政策得到支持。

03形成合理工業(yè)樓宇價(jià)差能夠增加吸引力

“工業(yè)上樓”存在明顯的首層、中間層和高層，不同的企業(yè)對(duì)于樓層要求存在偏好，首層由于便捷的運(yùn)輸條件，以及在承重和實(shí)用性、安全性方面的優(yōu)勢，普遍更受工業(yè)企業(yè)歡迎，在售價(jià)和租金上相對(duì)要高，在大部分廠房售價(jià)或租金逐層遞減的情況下，對(duì)于廠房空間要求較低的企業(yè)，可以選擇高層以降低成本[5]，對(duì)于適合上樓的產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)入駐給予優(yōu)惠，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)。另外，參考一些“工業(yè)上樓”的實(shí)踐園區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，工業(yè)綜合體基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)實(shí)行第一層全額征收、第二層減半征收、第三層及以上免征，也是一種有效消除企業(yè)顧慮，吸引企業(yè)入駐的方式。

04以產(chǎn)業(yè)空間的實(shí)際需求為導(dǎo)向因地制宜

“工業(yè)上樓”雖對(duì)解決大量優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的空間資源限制問題有重大實(shí)踐意義，區(qū)域限制少，適用范圍廣，可試點(diǎn)推廣，但不可簡單復(fù)制，要結(jié)合產(chǎn)業(yè)和空間發(fā)展需求，一是基于產(chǎn)業(yè)符合“上樓”標(biāo)準(zhǔn)的原則，篩選出產(chǎn)業(yè)空間緊缺的低效用地用房分布區(qū)，或是結(jié)合遠(yuǎn)期預(yù)留的產(chǎn)業(yè)用地是否符合“向天空”要發(fā)展空間的建設(shè)條件，進(jìn)行“工業(yè)上樓”規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)招商方向，實(shí)現(xiàn)供需對(duì)接；二是高層工業(yè)建筑在層高、承重方面設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)要適宜，在安全隱患方面要論證分析減少企業(yè)擔(dān)憂；未來高層工業(yè)建筑作為歷史遺留，在處置方面的問題也要前瞻性謀劃；三是解決當(dāng)前用地瓶頸的同時(shí)要考慮高層廠房的長期持續(xù)招引項(xiàng)目情況，避免人去樓空現(xiàn)象；四是在城市的中心區(qū)域不斷向外延伸拓展過程中，高層工業(yè)廠房辦公化現(xiàn)象值得關(guān)注，當(dāng)“工業(yè)上樓”發(fā)展到一定階段，通過城市更新條例，在合適時(shí)期依法探索支持工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)變用途方式，使高層工業(yè)建筑在未來有增值空間。